"Первая ошибка реформы - это то, что её вообще затеяли"

Андрей Ишмуратов о реформе местного самоуправления

 994

Автор: Редакция

Осенью 2014 года в Самаре стартовала реформа местного самоуправления. Сегодня пришло время поговорить об её итогах. Спустя три года провал реформы очевиден практически всем: от экспертов до широкой общественности.

У победы — тысячи отцов, а поражение — всегда сирота. Где теперь все, кто всецело поддерживал и единогласно голосовал? Этой статьёй мне бы хотелось положить начало публичной дискуссии по поводу сложившейся ситуации и путей из неё выхода.

Я постараюсь показать читателям, почему провал реформы не связан с ошибками отельных людей, непредвиденным стечением обстоятельств или случайностью, а полностью предопределен изначально заложенными порочными принципами и подходом к её проведению, пресловутым ручным управлением.

На протяжении многих лет я возглавляю общественную организацию, специализирующуюся на проблемах местных сообществ, и мы многое делали для города: разрабатывали программы для решения назревших проблем, писали нормативные акты, консультировали должностных лиц, осуществляли общественных контроль разных видов деятельности, словом, мы не понаслышке знаем о происходящих в администрации процессах.

Давайте начнём с того, что же было реформировано, и что из этого вышло.

Внутригородские районы и советы депутатов

Первое, и самое важное — это создание внутригородских районов. Если раньше районы были территориальными подразделениями городской администрации, а главы районов назначались мэром и подчинялись ему, то теперь внутригородские районы стали самостоятельными органами с собственными советами депутатов, которые избирают главу. Районы получили собственный бюджет, доходные источники, которые могут расходовать по своему усмотрению.

Когда начинали реформу, хотели, чтобы власть была ближе к гражданам и больше решений принималось на местном уровне. Если на городского депутата приходилось двадцать пять тысяч избирателей, то на районного – от двух тысяч. Рассчитывали, что он будет лучше знать проблемы, жителям будет проще с ними связаться и попасть на приём.

Однако реформе не удалось решить главную проблему — финансовое обеспечение полномочий. Что толку заседать районным депутатам и что-то решать, если в районном бюджете всё равно пусто? Из всех доходных источников районам передали только налог на имущество физических лиц, земельный налог и штрафы, установленные региональным законом. В таблице ниже приведены упрощенные параметры районных бюджетов на 2017 год в первой редакции.

2017-11-13_14-45-08

Как видно, в пяти районах собственных доходов районов недостаточно даже для того, чтобы прокормить свою администрацию. Во всех районах, кроме Промышленного, затраты на содержание администрации превышают половину доходов (в Кировском – около того). То есть денег, которые можно направить на решение реальных проблем остаётся меньше половины. 26 депутатов Самарского районного совета решают, куда направить 23 млн рублей.

С субсидиями из вышестоящих бюджетов тоже проблемы. Районов слишком мало и они слишком разные, чтобы можно было создать равный и прозрачный механизм распределения субсидий. Например, если сделать в зависимости от населения, как быть с Самарским районом, где живёт всего 30 тысяч человек? Поэтому субсидии и субвенции распределяются фактически в ручном режиме. Здесь, собственно, та же проблема, если деньги выделяет город, и решает на что тратить тоже город, то зачем тогда все эти советы депутатов и отдельные бюджеты? Только лишние сложности и проблемы, а их много. Это и дополнительные расходы — сначала было одно учреждение, теперь создано девять, и задержка казначейского исполнения — пока ещё дойдут все субсидии, и коррупционные риски и фактическая неподконтрольность глав районов.

В этих обстоятельствах глава района фактически ничего не решает. Формально он не может даже определять, где убирать мусор: контракт с МП «Благоустройство» заключен на уровне города, функции заказчика выполняет департамент городского хозяйства и экологии.

То есть фактически на районном уровне ничего не изменилось, и районные администрации занимаются тем же, чем и раньше. А если так, зачем тогда лишний уровень управления, создающий массу проблем

В итоге система обходится дороже, а работает хуже.

К.А. Трутовский, «Земское собрание в провинции»

Как теперь выходить из этой ситуации? Чтобы внутригородские районы были самостоятельными и могли реально что-то решать, им нужны собственные доходные источники. Конечно, районы могут развивать собственную доходную базу, потенциал здесь есть, хотя конечно не такой, чтобы существенно изменить ситуацию. Главная проблема этого варианта, что доходы бюджета, что налоги, что штрафы, взимаются с граждан, то есть любая работа по улучшению сбора — заведомо непопулярная. Если кто-то не платил земельный налог, а вы его заставили, «спасибо» вам за это точно не скажут. Сотрудники районных администраций в частных разговорах мне не раз говорили: «Зачем бы будем этим заниматься, портить отношения, а если мы увеличим доходы — нам просто дадут меньше субсидий».

Второй вариант — передать районам больше полномочий и доходных источников. Однако в таком случае возникает вопрос, а что же тогда останется на городском уровне? Размер «пирога», который делится, остаётся прежним. Существенно изменить ситуацию могла бы передача областью части своих налогов на местный уровень, например транспортного, и от применения упрощенной системы, как сделано, например, в Перми. Однако это политически тяжелое решение, кроме того, в условиях известного громадного долга, такую щедрость областных властей вряд ли поймут на федеральном уровне.

Третий вариант — выделять больше субсидий по прозрачному механизму, с привязкой к каким-то параметрам, например, к населению. Этот вариант заработает, только если пересмотреть границы районов и сделать их примерно в равной весовой категории, однако это решение очень трудоемко и потребует масштабной реорганизации.

Управляющие микрорайонами и общественные советы

До реформы низовым звеном местного самоуправления, работавшим непосредственно с людьми, были ТОСы — органы территориального общественного самоуправления.

ТОС представляет собой своего рода общественную организацию, включающую всех жителей какой-либо территории. Реальных властных полномочий у них нет, но есть много возможностей для конструктивной работы.

Чем занимались ТОСы? В общем, чем хотели. По большому счету, как в поговорке, каков поп — таков и приход. Если председатель — бывший сотрудник милиции, занимались трудными подростками и подобными вещами, в одном из ТОСов за такими ребятами закрепили кураторов из числа ветеранов спецподразделений. Если председатель раньше работала учительницей, то в ТОСе проводят детские праздники и дни двора. Если врачом, то при ТОСе была школа диабетика.

Но на самом деле были конечно и целевые показатели работы. ТОСы выявляли административные правонарушения в сфере благоустройства, занимались общественным контролем, например при ремонте дворов, уборке снега или отлове собак, при последнем работу не оплачивали без подписи председателя ТОС.

Много полезного делалось и в сфере координации, председатель чаще всего знаком с должностными лицами от участкового и жилинспекции, и мог в одном лице координировать решение сложных проблем, требующих совместной работы.

ТОСы могли привлекать и частные средства, но в основном, конечно, получали субсидии из городской казны. В год на все ТОСы уходило 25 миллионов рублей. Конечно, система была далека от эффективности, но то, что эти затраты окупались экономией за счет одного только устранения приписок — это точно.

В рамках реформы финансирование ТОСов было прекращено, а вместо них создана должность управляющего микрорайоном. Всего их 355, а на их зарплату из бюджета требуется примерно 200 миллионов рублей. Это около 1% всего городского бюджета. Чтобы изыскать эти средства, была урезана поддержка общественных организаций, то есть деньги забрали у инвалидов и ветеранов.

Эта часть реформы тоже провалилась. Дело в том, что если председатель ТОСа был независим (его выбирали жители, а субсидии ТОСам выделялись на основе прозрачного порядка в строгой зависимости от конкретных показателей), то управляющий микрорайоном является сотрудником администрации. А значит, всецело зависим. Ему можно не согласовать отпуск, отказать в повышении, в крайнем случае можно даже уволить, предлог всегда найдётся.

Понятно, что с точки зрения общественного контроля пользы от него никакой нет. Есть масса возможностей надавить или договориться.

Но на самом деле есть и более прозаичный нюанс. Управляющий — сотрудник администрации, но работает не в здании администрации, а «на территории». То есть проследить, чем он занимается — невозможно. Действительно ли он весь день трудится над решением проблем микрорайона или занимается своими делами, а потом в последние пару дней накручивает отчетность для галочки? Вот вы как думаете. А их, на минуточку, 355 человек. Поди проконтролируй.

Г. Г. Мясоедов, «Земство обедает»

Можно придумать какие-то показатели для оценки работы, но какие это могут быть показатели при отсутствии реальных полномочий и конкретных обязанностей? Число обходов территории? Количество встреч с жителями. Все это легко накручивается.

По задумке, от этого должна спасать связка с общественными советами микрорайонов. Управляющий является одновременно председателем общественного совета. Однако эта система также оказалась недееспособной. Давайте посчитаем. 355 общественных советов. В каждом должно быть хотя бы человек десять. Получается, что нужно найти всего-то 3,5 тысячи человек. Готовых бесплатно в своё время (а зачастую и в рабочее) заниматься проблемами микрорайона от грязи со строек до приемки работ по капитальному ремонту. Желательно, ещё хоть немного образованных и адекватных. Понятно, что такого количества желающих нет, и практически все общественные советы микрорайонов недееспособны. Это легко проверить по перечню вопросов, которые там рассматривались, и решений, которые принимались. Хорошо, если общественный совет хотя бы регулярно заседает. Поэтому рассчитывать на них не приходится.

Собственно вопрос о том, что делать с армией управляющих, возник практически сразу после ее создания. Были мысли направить их на борьбу с нелегальным алкоголем, потом научить их помогать гражданам готовить заявки для участия в программе «комфортная городская среда», по понятным причинам из этого ничего не получилось.

Как можно исправить ситуацию, я предположить затрудняюсь и полагаю, что в скором времени встанет вопрос о том, как наименее болезненно всех их сократить.

Глава города и городская дума

Исторически в Самаре всегда были прямые выборы мэра. После реформы главу города избирает городской дума по рекомендации комиссии во главе с губернатором. Самара городская дума также не избирается напрямую, а формируется путём направления районными советами делегатов из своего состава.

Этот вопрос — самый политизированный. Поэтому я не хотел бы заострять внимание на персоналиях, сейчас это не конструктивно, да и об этом и так найдётся масса желающих написать и без меня. Правильная постановка вопроса здесь не в оценке бывшего главы города, а в том, позволяет ли такая система эффективно формировать органы управления городом?

Я скептически настроен к самой идее, что главу миллионного города можно выбрать путём конкурса, кто лучше. Во-первых, нет объективных критериев, какие качества должны быть у мэра. Во-вторых, число желающих потенциально очень велико, и они все хорошие: с образованием, опытом, наградами и успехами. Как здесь можно определить, кто лучше? Этот выбор всегда будет субъективным. Это всегда будет политическое решение, продиктованное различными группами интересов.

А если так, то лучше, чтобы выбор был открытым и прозрачным, путём всенародного голосования. Риски и издержки в данном случае — наименьшие.

Какие были ожидания в начале реформы? Что назначенный таким образом глава будет менеджером, хозяйственником, который не будет заниматься политикой. Фактически же глава города именно политикой в основном и занимался. Как ещё объяснить встречи с трудовыми коллективами в период губернаторских выборов, проверку качества продуктов в «Магните», бесконечные представительные мероприятия и делегации? Статус обязывал.

Другое ожидание, что упростится смена главы, в случае неудовлетворительных результатов дума могла бы отправить его в отставку и избрать нового.

Система делегирования позволяет, во-первых, делегировать контролируемых и зависимых депутатов, например, работников бюджетных организаций, а то и вовсе родственников. Система ротации позволяет держать их на «коротком поводке»: будешь хорошо голосовать, оставим, не будешь — ротируем.

Понятно, в такой думе никто никогда не возьмёт на себя ответственность за отставку главы города.

Понятно, что губернатор назначит нового главу города. Однако рассчитывать, что такая система сможет работать без ручного управления, — наивно.

Большинство указанных выше проблем были, очевидно, ещё в начале реформы. Почему же мы наступили на все грабли, которые только могли? Я вижу несколько крупных ошибок и недоработок.

Первая ошибка реформы — это то, что её вообще затеяли

Федеральное законодательство дало новые возможности и варианты, однако зачем экспериментировать на себе? Всегда лучше посмотреть, как сделали другие, оценить их опыт и делать самим, уже зная все проблемы. Любые реформы не только несут риск, получится или не получится, но и создают проблемы сами по себе, связанные с изменениями. Есть хорошая поговорка: «Работает — не чини». К моменту начала реформы в Самаре в сфере местного самоуправления не было никаких острых или критических проблем, требующих срочных мер. К чему такая спешка? Тут многие могут предложить версию, что реформа была просто предлогом для устранения политического конкурента. Но даже если так, она и тут не достигла результатов.

Вторая ошибка — отсутствие четких и конкретных целей

Что мы хотим добиться реформой? Каких показателей достичь? Это ключевой вопрос, определяющий, как проводить все мероприятия, как оценивать их эффективность, и вообще, конкретные цели очень дисциплинируют. Между тем, перед началом реформы говорили только о том, что «местное самоуправление надо сделать ближе к людям». Но что это означает?

Значит ли это, что должны быстрее рассматриваться обращения граждан? Должны улучшиться оценки работы районной администрации со стороны жителей? Или больше людей должны принимать участие в работе местного самоуправления. Никаких конкретных целей озвучено не было.

Третьей ошибкой стало отсутствие согласия по принципам реформы

Если цели — это то, что мы хотим достичь, то принципы — это как мы хотим это сделать. Как передавать полномочия району? Передать всё, что можно, передать самый минимум, передать то, на что хватит денег? Какая должна быть пропорция между собственными доходами и поступлениями из вышестоящих бюджетов? Какими должны быть районные советы депутатов — собранием самых заслуженных граждан, независимыми и самостоятельными, экспертными и компетентными или представлять все группы интересов? А ведь от этих принципиальных решений зависит, как построить систему выборов, какие передать налоги, сколько нужно сотрудников и много другое.

Весьма характерная иллюстрация — это принятие Губернской думой сначала закона «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Самарской области в сферах градостроительной деятельности и рекламы на территории Самарской области», передающего полномочия по наружной рекламе с местного уровня на областной (разумеется, по традиции сразу в двух чтениях, зачем тратить время на обсуждения!), а потом, спустя год — прямо обратного закона «О НАДЕЛЕНИИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ГОРОДСКОГО ОКРУГА САМАРА САМАРСКОЙ ОБЛАСТИ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ В СФЕРЕ РЕКЛАМЫ», возвращающего эти полномочия на местный уровень. Получается, приняли, да не то, хорошо ещё вовремя поняли. Другим вопросам повезло меньше.

Ещё одна история, иск муниципального предприятия «Жилсервис» к Губернской думе об отмене ст. 10.4 «Неисполнение нормативного акта, принятого органом местного самоуправления». В чем логика этих действий со стороны главы города, лишившего районы важнейшего полномочия, мне объяснить никто не смог. Один из глав районов прямо так и сказал: «Я не понимаю, зачем они это сделали». Что уж говорить о рядовых сотрудниках и жителях.

С основными принципами реформу нужно определяться на берегу.

Четвертая ошибка — отсутствие проработанной программы действий

Любая реформа состоит из отдельных мероприятий: принятия нормативных актов, решений, назначений и т.п. Должен быть план конкретных действий со сроками и результатами. В нашем случае никакого плана не было. Решения принимались разрозненно и бессистемно, и никто не знал, какой шаг будет следующим.

Разумеется, не имея конкретного плана действий, никаких положительных результатов добиться не удалось. Вместо четкого и конкретного плана, реформа сейчас представляет собой хаотичную деятельность по затыканию то одной дыры, то другой.

Кроме этих ошибок, обращает на себя внимание, что реформа очень плохо проведена с технической точки зрения.

Законодательная работа была построена из рук вон плохо. Мало принять закон — нужно поменять подзаконные нормативные акты, в противном случае работа может быть парализована из-за противоречий. При нормальной организации законотворческой работы, к последнему чтению готовятся проекты подзаконных актов, затем закон окончательно принимается с отсрочкой вступления в силу, в этот период должны быть приняты все изменения. У нас же законы принимались сразу в двух чтениях, а вступали в силу практически немедленно. Поправки в подзаконную нормативную базу принимались в некоторых случаях спустя год или даже два. Всё это время работа была полностью парализована. Особенно серьезно была нарушена работа в сфере земельного контроля, управления имуществом, по объектам потребительского рынка, из-за этого чуть не сорвали подготовку к чемпионату мира по футболу.

Незаконная постройка на пути скоростного трамвая не была своевременно выявлена и снесена именно из-за этой чехарды с полномочиями. Та же самая ситуация с гаражами на улице Ташкентской, работа по самовольно установленным гаражам остановилась на три года из-за того, что в постановлении, которое её регулирует, не могли поменять слова «район» на «внутригородской район», и последние, таким образом, не имели необходимых полномочий.

Учитывая, что реформа носила экспериментальный характер в масштабах страны, удивляет практически полное отсутствие общественного обсуждения. Не привлекались эксперты, не обсуждались варианты. Хорошей иллюстрацией этого подхода являются единогласные голосования в общественной палате. В губернской думе важнейшие законы принимались сразу в двух чтениях на одном заседании. Ещё вы можете найти на сайте Губернской думы пояснительные записки ко всем законопроектам. Вы будете удивлены низким уровнем аргументации и отсутствием расчётов по серьезнейшим вопросам.

То есть реформа проводилась попросту «по наитию» без какого-либо серьезного анализа и обсуждения.

Серьезные упущения были также в информационном обеспечении реформы. Этот вопрос является крайне важным для жителей, которые должны понимать, кто за что отвечает и куда им обращаться. К сожалению, освещением и разъяснительной работой в отношении реформы пренебрегали. Простой пример. Попробуйте без моих подсказок найти, например, состав общественного совета вашего микрорайона. В комментариях напишите, сколько у вас ушло времени на поиск информации.

В общем, реформа местного самоуправления проводилась в лучших традициях «ручного управления» и не могла закончиться по-другому.

Что теперь делать с рассогласованной и стремительно дорожающей системой местного самоуправления — это один из главных вызовов, на который придется искать ответ новому губернатору.

Текст: Андрей Ишмуратов, председатель правления Центра общественного взаимодействия, лауреат медали «За заслуги перед городом» II степени
Обложка: Клавдий Лебедев, «В земском собрании»

Следите за нашими публикациями в Telegram на канале «Другой город»